V
DE LA
INTERPRETACIÓN
La presente demanda de interpretación tiene por finalidad que esta
Sala Constitucional, como máxima y última intérprete del Texto Fundamental,
determine el alcance y el contenido de los artículos 347 y 348 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, con relación a los planteamientos
formulados en la presente demanda.
En tal sentido, este órgano jurisdiccional, en sentencia Nº 1309
del 19 de julio de 2001 (caso: Hermann Escarrá), manifestó su intención
de explicar el sentido de la interpretación constitucional, en atención al
postulado del artículo 335 de la Carta Magna, para lo cual interpretó la noción
y alcance de su propia potestad interpretativa, señalando al respecto lo
siguiente:
“…La
interpretación constitucional hace girar el proceso hermenéutico alrededor de
las normas y principios básicos que la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela ha previsto. Ello significa que la protección de la Constitución y
la jurisdicción constitucional que la garantiza exigen que la interpretación
de todo el ordenamiento jurídico ha de hacerse conforme a la Constitución
(ver-fassungskonfome Auslegung von Gesetze). Pero esta conformidad requiere
el cumplimiento de varias condiciones, unas formales, como la técnica
fundamental (división del poder, reserva legal, no retroactividad de las leyes,
generalidad y permanencia de las normas, soberanía del orden jurídico, etc.)
[Ripert. Les Forces créatices du droit, París, LGDJ, 1955, pp.
307 y ss]; y otras axiológicas (Estado social de derecho y de justicia,
pluralismo político y preeminencia de los derechos fundamentales, soberanía y
autodeterminación nacional), pues el carácter dominante de la Constitución en
el proceso interpretativo no puede servir de pretexto para vulnerar los
principios axiológicos en que descansa el Estado constitucional venezolano.
Interpretar el ordenamiento jurídico conforme a la Constitución significa, por
tanto, salvaguardar a la Constitución misma de toda desviación de principios y
de todo apartamiento del proyecto político que ella encarna por voluntad del
pueblo.
(...)
La
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé dos clases de
interpretación constitucional. La primera está vinculada con el control difuso
de la constitucionalidad de las leyes y de todos los actos realizados en
ejecución directa de la Constitución; y la segunda, con el control concentrado
de dicha constitucionalidad. Como se sabe, el artículo 334 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela impone a todos los jueces la
obligación de asegurar la integridad de la Constitución; y el artículo
335 eiusdem prescribe la competencia del Tribunal Supremo de
Justicia para garantizar la supremacía y efectividad de las normas y principios
constitucionales, por lo que declara a esta Sala Constitucional su máximo y
último intérprete, para velar por su uniforme interpretación y aplicación, y
para proferir sus interpretaciones sobre el contenido o alcance de dichos
principios y normas, con carácter vinculante, respecto de las otras Salas del
Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República (jurisprudencia
obligatoria). Como puede verse, la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela no duplica en estos artículos la competencia interpretativa de la
Constitución, sino que consagra dos clases de interpretación constitucional, a
saber, la interpretación individualizada que se da en la sentencia como norma
individualizada, y la interpretación general o abstracta prescrita por el
artículos 335, que es una verdadera jurisdatio, en la medida que se
declara erga omnes y pro futuro (ex nunc), el
contenido y alcance de los principios y normas constitucionales cuya
interpretación constitucional se insta a través de la acción extraordinaria
correspondiente. Esta jurisdatio es distinta de la función que
controla concentradamente la constitucionalidad de las leyes, pues tal
función monofiláctica es, como lo ha dicho Kelsen, una
verdadera legislación negativa que decreta la invalidez de las normas que
colidan con la Constitución, aparte de la interpretación general o abstracta
mencionada no versa sobre normas subconstitcionales sino sobre el sistema
constitucional mismo. El recto sentido del artículo 335 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela hace posible la acción extraordinaria de
interpretación, ya que, de otro modo, dicho artículo sería redundante en lo
dispuesto por el artículo 334 eiusdem, que sólo puede dar lugar a
normas individualizadas, como son, incluso, las sentencias de la Sala
Constitucional en materia de amparo. La diferencia entre ambos tipos de
interpretación es patente y produce consecuencias jurídicas decisivas en el
ejercicio de la jurisdicción constitucional por parte de esta Sala. Esas
consecuencias se refieren al diverso efecto de la jurisdictio y
la jurisdatio y ello porque la eficacia de la norma
individualizada se limita al caso resuelto, mientras que la norma general
producida por la interpretación abstracta vale erga omnes y
constituye, como verdadera jurisdatio, una interpretación
cuasiauténtica y paraconstituyente, que profiere el contenido
constitucionalmente declarado por el texto fundamental…”
(subrayado del fallo).
Precisado lo anterior, esta Sala pasa a dilucidar, tal como le fue
demandado por el accionante, el contenido de los artículos 347 y 348 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, específicamente lo
relativo a la realización de la iniciativa y la consulta para la elección de
los integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente, así como la iniciativa o
solicitud al Consejo Nacional Electoral, a fin de que realice la consulta al
poder originario, para que manifieste si está de acuerdo en que se efectúe o no
el proceso Constituyente, por lo cual se planteó las siguientes interrogantes:
“(…) ¿Aquí nace esta duda jurídica Constitucional, que
deberíamos entender?
-Será que el termino (sic) la iniciativa deba entenderse
como un todo, y que solo lo indispensable sería entonces aprobar o no el
proyecto que presente de modelo de Constitución luego de discutida.
-[S]erá que no se requiere que el soberano poder originario
evalué (sic) si acepta, si está de acuerdo o no, con una nueva
Constitución.
-Será que solo emitirá el voto de
aprobación o no al proyecto ya presentado por quien ejerció la iniciativa.
-[E]l
Ministro Aristóbulo Isturiz (sic), como funcionario público anuncio (sic)
que la votación se haría por sectorización de las comunas y otros entes constituidos
que el pueblo tampoco logra interpretar, todas esas dudas razonables [que]
existen hoy día en el pueblo Venezolano del cual no tenemos otra fuente que nos
aclare esta incertidumbre, que no sea ustedes ciudadanos Magistrados de esta
sala (sic) Constitucional, es por esto la necesidad pertinencia y
URGENCIA ante todo de que se nos ilustre y aclare esta duda Constitucional, que
solo ustedes como máxima instancia judicial pueden darnos a favor del pueblo
soberano (…)”.
A los fines de dar respuestas a tales interrogantes, esta Sala
estima pertinente analizar el contenido de los artículos 347 y 348 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales son del tenor
siguiente:
“Artículo 347. El pueblo
de Venezuela es el depositario del poder constituyente originario. En ejercicio
de dicho poder, puede convocar una Asamblea Nacional Constituyente con el
objeto de transformar el Estado, crear un nuevo ordenamiento jurídico y
redactar una nueva Constitución”.
(…)
Artículo 348. La iniciativa de convocatoria a la Asamblea Nacional
Constituyente podrá hacerla el Presidente o Presidenta de la República en
Consejo de Ministros; la Asamblea Nacional, mediante acuerdo de la dos terceras
partes de sus integrantes; los Consejos Municipales en cabildos, mediante el
voto de las dos terceras partes de los mismos; y el quince por ciento de los
electores inscritos o electoras inscritas en el Registro Civil y Electoral”.
En
relación a la interpretación requerida, debemos inicialmente recordar que la
Constitución de 1961 no contemplaba en su Título X (De las Enmiendas y Reformas
a la Constitución), la figura de la Asamblea Constituyente para que el pueblo,
como poder constituyente originario, pudiera redactar un nuevo texto
fundamental.
Ante
esta omisión, los ciudadanos Raúl Pinto Peña, Enrique Ochoa Antich y Viviana
Castro, interpusieron ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema
de Justicia, en fecha 16 de diciembre de 1998, recurso de interpretación, con
la finalidad de aclarar si era posible, con base en el artículo 4 de la
Constitución (1961) y el artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y
Participación Política, convocarse un referéndum consultivo para que el pueblo
determinara si estaba de acuerdo con la convocatoria de una Asamblea
Constituyente.
La
Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, con
ponencia del Magistrado Dr. Humberto J. La Roche, determinó “de conformidad con
el orden constitucional vigente (Preámbulo, artículo 4 y 50 de la Constitución
de 1961), artículos 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política y 42, ordinal 24 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
que: “La interpretación que debe atribuirse al artículo 181 de la Ley
Orgánica del Sufragio y Participación Política, respecto del alcance del
referéndum consultivo que consagra en cuanto se refiere al caso concreto objeto
del recurso que encabeza las presentes actuaciones, es que: a través del mismo
puede ser consultado el parecer del cuerpo electoral sobre cualquier decisión
de especial trascendencia nacional distinto a los expresamente excluidos por la
propia Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política en su artículo
185, incluyendo la relativa a la convocatoria de una Asamblea Constituyente”
(subrayado de este fallo).
Con
base en este fallo, el Presidente de la República convocó, mediante Decreto N°
3 del 2 de febrero de 1999, el referéndum para que el pueblo se pronunciase
sobre la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente. Asimismo, el 10
de marzo del mismo año, el convocante publicó la propuesta que fijó las Bases
de la Convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, a fin de que fueran
sometidas a la aprobación del pueblo en el referéndum convocado por el Consejo
Nacional Electoral para el 25 de abril de 1999.
Dichas
bases fueron modificadas mediante sentencia de la Corte Suprema de Justicia del
18 de marzo de 1999 y su aclaratoria del 23 de marzo del mismo año, así como
según fallo del 13 de abril de 1999.
Ahora
bien, de lo expuesto se evidencia que el proceso constituyente que dio a luz la
vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se inició
mediante la convocatoria, por parte del Jefe de Estado, de un referéndum
consultivo para que el pueblo se pronunciase sobre la convocatoria de una
Asamblea Nacional Constituyente, en cuya oportunidad, el convocante propuso las
bases para la elección de los integrantes del cuerpo encargado de la elaboración
del nuevo texto fundamental.
Tales
circunstancias iniciales se debieron a la ausencia en la Carta de 1961 de
mención alguna de esta modalidad de revisión constitucional (sensu lato),
lo que hizo necesaria la debida consulta interpretativa ante la antigua Corte
Suprema de Justicia.
La
situación constitucional actual es totalmente diferente. En efecto, como
consecuencia del proceso de producción constituyente originaria, se estableció
en el Título IX de la Carta de 1999, tres modalidades de “revisión”
constitucional: la enmienda, la reforma y la Asamblea Nacional Constituyente.
Esta última se integra, por primera vez en la historia constitucional de
Venezuela, con ciertas características que es preciso señalar, a los efectos de
resolver las dudas planteadas en el recurso de interpretación de autos:
En primer lugar, no hay previsión alguna sobre un referéndum acerca de la
iniciativa de convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente. Por otra
parte, al consultar el contenido de la sesión 41 del 9 de noviembre de 1999, en
el Diario de la Constituyente, esta Sala observó que en el desarrollo del
debate correspondiente, la propuesta del Constituyente Manuel Quijada de que el
pueblo pudiera convocar a la Asamblea Constituyente mediante un referéndum, fue
negada.
Esta
ausencia de previsión es, además, común a las otras modalidades de modificación
constitucional, como lo son la Enmienda (Capítulo I) y la Reforma
Constitucional (Capítulo II), ambas contenidas en el Título IX de la Carta Magna.
Ahora
bien, ciertamente el artículo 71 eiusdem
contempla la posibilidad opcional o facultativa de convocar a referendo
consultivo las “materias de especial trascendencia nacional”; sin embargo,
existen circunstancias objetivas sobrevenidas que ambientan el proceso de
instalación de la Asamblea Nacional Constituyente, como es la aguda situación
de la crisis política actualmente enfrentada y que ha provocado el decreto de
un estado de excepción no concluido aun, que ha motivado la toma de decisiones
genéricas, expeditas y de profundidad constitucional, dentro de la
cuales, por iniciativa del Presidente de la República se ha resuelto
iniciar la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, que pueda en
condiciones pacíficas poner de acuerdo al país en un nuevo Contrato Social, sin
hacer uso en esta oportunidad, por tales circunstancias, de lo previsto en el
citado artículo 71.
Efectivamente,
una de las razones fundamentales de que se hiciese necesario convocar un
referéndum consultivo bajo la vigencia del texto constitucional de 1961, es que
en el mismo no estaba contenida esta modalidad de revisión constitucional
(sensu lato).
Por
el contrario, la Carta de 1999 la contempla expresamente, aunque para conservar
su característica de poder constituyente originario (y no constituyente
derivado - enmienda y reforma - o constituido), solo se precisa la iniciativa
para su convocatoria, la prohibición de que los poderes constituidos puedan
impedir u objetar las decisiones constituyentes (art. 349) y el límite al
producto de sus actuaciones o deliberaciones: el carácter republicano del
Estado, la independencia (soberanía), la paz, la libertad, el mantenimiento de
los valores, principios y garantías democráticas, y la progresividad de los
derechos humanos (art. 350).
Ello,
porque si hubiera sido regulado constitucionalmente el proceso de formación del
texto fundamental y la actuación del cuerpo constituyente, se habrían creado
límites que desnaturalizarían su carácter de poder constituyente originario y,
en principio, ilimitado.
En
conclusión, en el debate constituyente prevaleció la tesis de acuerdo con la
cual la Constitución no puede limitar la Asamblea Constituyente, pues, al ser
ésta la expresión directa de la soberanía popular, no admitía limitaciones.
En
lo que atañe concretamente al artículo 347 constitucional, se advierte
claramente el principio de la soberanía popular plasmado en el artículo 5 de
los Principios Fundamentales (Título I) de la misma Constitución. En efecto, esta
disposición, en su encabezamiento, pauta que la soberanía reside
intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma
prevista en esta Constitución y en la ley e, indirectamente, mediante el
sufragio, por los órganos que ejercen el Poder Público.
Eso
significa que el titular (o depositario) de la soberanía es el pueblo de la
República Bolivariana de Venezuela; pero en lo que concierne a su ejercicio (de
la soberanía) es necesario distinguir el ejercicio directo (democracia directa),
que en nuestro ordenamiento jurídico se manifiesta en los medios de
participación y protagonismo contenidos en el artículo 70 de la Constitución y
que fueron desarrollados fundamentalmente mediante las leyes del Poder Popular
(como la Ley Orgánica del Poder Popular, la Ley Orgánica de Planificación
Pública y Popular, la Ley Orgánica de Comunas, la Ley Orgánica de Contraloría
Social, la Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal, la Ley Orgánica de los
Consejos Comunales, la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Especial de la Justicia de Paz Comunal, la Ley
Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras
atribuciones; entre otras normas).
En
estos casos, el pueblo es titular de la soberanía y la ejerce directamente a
través del poder popular. En tal sentido, el poder popular encarna la
democracia directa y sería contradictorio pretender que sus “expresiones” sean
elegidas como si se tratara de una “representación” del cuerpo electoral.
La
segunda modalidad de ejercicio de la soberanía es la indirecta, a través de los
órganos que ejercen el Poder Público.
Uno
de los rangos fundamentales distintivos que hacen de la Carta de 1999 una
Constitución Social de nuevo tipo, es la opción por la democracia participativa
y protagónica. En efecto, la Constitución
de 1961 proclamaba en su artículo 3 que “El gobierno de la República de
Venezuela es y será siempre democrático, representativo, responsable y
alternativo”. Esta disposición se complementaba con el artículo 4, que a la
letra decía: “La soberanía reside en el pueblo, quien la ejerce,
mediante el sufragio, por los órganos del Poder Público”.
Sólo
el artículo 246 eiusdem contemplaba en su ordinal 4°
la previsión de un referéndum ratificatorio en caso de reforma general de la
Constitución.
Ello significa que en el texto de 1961
había una clara escisión entre la titularidad de la soberanía (principio de
soberanía popular) y su ejercicio (órganos del Poder Público). Se trata pues de
una democracia representativa extrema o pura, al mejor estilo liberal, sin
mecanismos de democracia directa.
La Constitución de 1999 consagra el
principio de la soberanía popular con las consecuencias políticas aludidas por
Rousseau: el mandato imperativo (revocatoria del mandato -arts. 6 y 72- y
rendición de cuentas -arts. 6 y 66). Es decir, en la nueva Carta el pueblo no
solo es titular de la soberanía sino que, además, puede ejercerlo directamente
a través de los medios de participación contenidos en el artículo 70 eiusdem y las modalidades “referendarias”
contempladas en los artículos 71, 72, 73 y 74 eiusdem.
Estamos
así en presencia de la democracia participativa y protagónica, respaldo político
del Estado democrático y social de derecho y de justicia (artículo 2
constitucional).
La democracia participativa se
manifiesta en las distintas modalidades referendarias (referéndum consultivo,
revocatorio, aprobatorio y abrogatorio) y en el poder popular, que no es más
que la concreción del ejercicio directo de la soberanía (artículo 5 constitucional).
Democracia participativa es democracia directa y sus expresiones son medios de
participación y protagonismo del pueblo, no una representación del cuerpo
electoral (democracia representativa).
Claro está, lo expuesto no
significa que el modelo de democracia participativa excluye la representación.
Ello implicaría la desaparición del Estado-aparato, que es imprescindible para
la gestión diaria de los asuntos públicos. Como refiere Enrique Dussel, la
democracia participativa y la representativa no son términos antitéticos o
contradictorios: “Deben ser articulados dialécticamente, de manera que un
término enriquezca al otro y se definan mutuamente”.
En su tesis, Dussel acertadamente
expresa:
“La representación se institucionaliza como delegación; la
participación se ejerce en acto, pero debe simultáneamente institucionalizarse.
Hay entonces también una ‘potestas’ participativa. La función representativa es
el gobierno, es decir, la ejecución de contenidos (momento material); la
participación es propositiva (da a conocer y exige el cumplimiento de las
necesidades o demandas de la comunidad política) y, además, es fiscalizadora
(vigila como un panóptico, castiga o reconoce y premia los méritos)
(momento formal de legitimación).
Los partidos políticos son mediaciones institucionales articuladas a
la representación, la participación se origina en el buen juicio del sentido
común ciudadano y no se identifica con los partidos (es anterior a ellos y
mucho más que ellos).
La participación crítica institucionalizada, mesianismo en acto en el
sentido de W. Benjamín, crea, si es necesario, el nuevo partido revolucionario
o posrevolucionario crítico, como mediación para la transformación y la
gobernabilidad de las instituciones de la representación del Estado y lo
fiscaliza.
La democracia participativa tiene prioridad absoluta sobre toda ‘delegación’
del poder, es decir, sobre la Democracia representativa... efectivamente la
Democracia participativa posee una anterioridad absoluta, por ser la esencia
del ejercicio del poder, anterior a toda delegación.
Hasta hoy en día, y atravesando toda la Modernidad, a) la democracia
unilateral representativa liberal ha ido mostrando sus defectos de manera
creciente hasta culminar en el presente en un fetichismo monopólico de partidos
políticos que corrompen el ejercicio del poder delegado del Estado. Mientras
que b) el ideal de una plena democracia participativa nunca ha llegado a
institucionalizarse de una manera efectiva por estar [o haber estado]
monopolizada por posiciones anarquistas que tienen probada su imposibilidad
fáctica.
La Revolución más profunda de nuestro tiempo, del siglo XXI, será la
liberación de las comunidades políticas organizadas en Estados democráticos
representativos, que lentamente institucionalizarán una democracia
participativa de las mayorías...” (Dussel, Enrique. “Democracia participativa, disolución del
Estado y liderazgo político”. Exposición efectuada en el momento de la
entrega del Premio Libertador al Pensamiento Crítico. Caracas (Versión
digital).
Ahora bien, la representación que, como advertimos, fue la regla
en la Constitución de 1961, no deja de ser democrática y junto con los medios
directos de ejercicio de la soberanía que ofrece la Constitución de 1999,
constituyen los rasgos característicos del modelo constitucional venezolano.
El artículo 347, cuya interpretación se solicita, debemos
necesariamente articularlo con el artículo 348, ambos del texto constitucional.
En efecto, el pueblo de Venezuela es el depositario del poder
constituyente originario y, en tal condición, y como titular de la soberanía,
le corresponde la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente. Pero la
iniciativa para convocarla le corresponde, por regla general, a los órganos del
Poder Público (el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de
Ministros; la Asamblea Nacional, mediante acuerdo de las dos terceras partes de
sus integrantes; y los Concejos Municipales en cabildos, mediante el voto de
las dos terceras partes de los mismos) quienes ejercen indirectamente y por vía
de representación la soberanía popular. La única excepción de iniciativa
popular de convocatoria es la del quince por ciento de los electores inscritos
y electoras inscritas en el Registro Civil y Electoral.
De tal manera que, el artículo 347 define en quien reside el poder
constituyente originario: en el pueblo como titular de la soberanía. Pero el
artículo 348 precisa que la iniciativa para ejercer la convocatoria
constituyente le corresponde, entre otros, al “Presidente o Presidenta de la
República en Consejo de Ministros”, órgano del Poder Ejecutivo, quien actúa en
ejercicio de la soberanía popular.
En los términos expuestos anteriormente, la Sala considera que no
es necesario ni constitucionalmente obligante, un referéndum consultivo previo
para la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, porque ello no
está expresamente contemplado en ninguna de las disposiciones del Capítulo III
del Título IX.
Queda de esta manera resuelta la interpretación de los artículos
347 y 348 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se
decide.
Sala
Constitucional
Sentencia No. 378
No. Expediente
17-0519
31 mayo 2017
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